Co dalej z OFE? Rząd niechętnie modyfikuje swoje propozycje

Prace nad projektem zmian w systemie emerytalnym wchodzą w końcową, fazę. W miniony piątek zmodyfikowany dokument przyjął Komitet Stały Rady Ministrów, wkrótce zajmie się nim rząd, a stosowną ustawę uchwali parlament. Dla wszystkich jest jasne, że rządowi w zmianach systemu emerytalnego chodzi tylko o jedno, czyli o przetransferowanie do ZUS jak największej części aktywów, znajdujących się w funduszach emerytalnych. W ten prosty sposób, zdaniem rządu, rozwiązane zostaną główne problemy finansów państwa, czyli nadmierne zadłużenie i deficyt budżetowy. Temu celowi są podporządkowane wszystkie inne posunięcia i stanowią jego konsekwencję. Większość najbardziej kontrowersyjnych rozwiązań służy jedynie ograniczeniu negatywnych skutków z tym związanych, często jednak prowadząc do forsowania kuriozalnych propozycji.

Scenariuszem najbardziej strawnym do przeprowadzenia, bez narażania się na zarzuty, z jakimi spotkały się Węgry oraz rujnowania rodzimego rynku kapitałowego i zaufania zagranicznych inwestorów i instytucji finansowych, okazało się odebranie funduszom obligacji skarbowych, z zamiarem ich przekazania do ZUS i następnie umorzenia.

Podobna operacja z odebraniem akcji byłaby tak skomplikowana i rodziłaby tak poważne i daleko idące konsekwencje, że z niej zrezygnowano. Przejęcie akcji przez państwo oznaczałoby częściową nacjonalizację sporego grona prywatnych firm. Poprzestano więc na strategii ograniczania wielkości portfeli funduszy emerytalnych poprzez zniechęcanie obywateli do udziału w drugim filarze, czyli dobrowolne kierowanie swoich przyszłych składek do ZUS, a nie do OFE. Uznając samą perswazję i możliwość swobodnego wyboru za narzędzie niedostatecznie skuteczne i efektywne, wprowadzono mechanizm wyboru domyślnego, preferującego ZUS we wszystkich przypadkach, w których członkowie funduszu wyraźnie nie zadeklarują, że chcą pozostać w OFE. Do tego dołożono mechanizm „suwaka”, czyli stopniowego przesuwania środków zgromadzonych w OFE wraz ze zbliżaniem się jego uczestnika do wieku emerytalnego. Te rozwiązania, choć dyskusyjne, dają się jako tako obronić, przynajmniej z punktu widzenia głównego celu „reformy” i trudno podważyć ich sens z prawnego lub racjonalnego punktu widzenia.

Sposobem wspomagającym strategię odstraszania obywateli od OFE i ograniczania dopływu składek do nich, miał być zakaz reklamowania się funduszy emerytalnych. To jeden z trzech kuriozalnych pomysłów i z prawnego i merytorycznego punktu widzenia, biorąc pod uwagę zarówno interes przyszłych emerytów, jak i długofalowy interes państwa. Obiektywnie rzecz biorąc, państwu powinno zależeć na jak najszerszym promowaniu wszelkich form, służących oszczędzaniu na emeryturę. Zakaz reklamy jest wątpliwy także z prawnego punktu widzenia, ograniczając swobodę działalności gospodarczej i konkurencję. Najwyraźniej rząd zdał sobie z tego sprawę, wycofując się z bezwzględnego i trwałego rozwiązania, wprowadzając jedynie okresowy zakaz reklamy, na czas, w którym obywatele będą mogli deklarować wybór ZUS lub OFE i dość oczywiste, powszechne ograniczenia, które mają obowiązywać po tym okresie (takie jak na przykład zakaz reklamy sprzecznej z przepisami prawa, czy wprowadzające w błąd). Działalność reklamowa nie jest w Polsce regulowana jednym aktem prawnym i opiera się głównie na zapisach ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Są jedynie trzy wyjątki, traktujące odrębnie reklamę napojów alkoholowych, papierosów i wyrobów tytoniowych oraz niektórych środków farmaceutycznych. Od przyszłego roku do restrykcji reklamowych ze względu na szkodliwość skutków palenia i picia alkoholu, doszlusuje na kilka miesięcy także, przymusowe do niedawna, „oszczędzanie” w OFE.

Drugim kontrowersyjnym rozwiązaniem, jest ustalenie wynoszącego 75 proc., minimalnego udziału akcji w portfelach funduszy emerytalnych. Z punktu widzenia zasad inwestowania środków emerytalnych, można uznać to za kompletne nieporozumienie. Taka konstrukcja portfela naraża gromadzone środki na bardzo wysokie ryzyko strat, w przypadku niekorzystnych wahań giełdowej koniunktury. A przecież wszelkie regulacje powinny przed tym ryzykiem chronić. I tak było do tej pory. Obowiązywał ustawowy limit, określający maksymalny udział akcji w aktywach OFE, wynoszący obecnie 45 proc. Proponowana przez rząd radykalna zmiana podejścia do udziału akcji ma na celu uniknięcie negatywnych konsekwencji, które mogłyby spowodować działania funduszy, po zdemolowaniu ich portfeli wskutek odebrania ich całej części obligacyjnej. OFE, do tej pory stosujące bezpieczne strategie inwestycyjne, z ograniczonym udziałem akcji, stając się po przekazaniu obligacji z dnia na dzień funduszami o charakterze agresywnym, prawdopodobnie starałyby się zmniejszyć udział akcji i tym samym poziom ryzyka. Rząd zdając sobie sprawę, że swoją decyzją o przekazaniu obligacji z OFE do ZUS mógłby zachwiać giełdową koniunkturą, zastosował konieczność utrzymania 75 proc. akcji przez OFE, uniemożliwiając tym samym funduszom ewentualną sprzedaż akcji. Pod wpływem krytyki, w nowej wersji projektu, limit ten będzie obowiązywał jedynie czasowo, do końca 2014 r., a nie jak proponował minister finansów, na stałe.

Trzecim wreszcie kontrowersyjnym rozwiązaniem, którego rząd uparcie się trzyma, jest wyłączenie obligacji skarbowych i papierów gwarantowanych przez Skarb Państw z listy instrumentów dostępnych funduszom emerytalnym. Tego typu papiery są powszechnie stosowane przez wszystkie fundusze inwestycyjne na świecie, a w szczególności przez fundusze emerytalne i instytucje ubezpieczeniowe, ze względu na bezpieczeństwo. Udział obligacji w portfelu nie tylko służy jego dywersyfikacji w celu wykorzystywania różnorodnych strategii, ale przede wszystkim ogranicza ryzyko niekorzystnych wahań wartości zarządzanych aktywów. Zakaz pozbawia OFE tych zasadniczych, z punktu widzenia sztuki inwestowania, narzędzi. Argument przedstawicieli rządu, mówiący o tym, że OFE inwestują za pośrednictwem obligacji w dług publiczny, który same generują, otrzymując składki, jest w tym przypadku jedynie pozornie przekonujący i racjonalny. Jeśli nie OFE, to ktoś inny będzie musiał rządowi udzielić pożyczki, kupując obligacje. Tym kimś będą prawdopodobnie inwestorzy zagraniczni. Ich rosnący już i tak bardzo silnie udział w finansowaniu pożyczkowych potrzeb państwa, stanie się więc jeszcze większy, narażając finanse publiczne oraz rynek długu na zwiększone ryzyko z tym związane. Zupełnie niezrozumiałe jest też rozszerzenie zakazu możliwości inwestowania OFE także na zagraniczne obligacje skarbowe, eliminujący bez racjonalnego uzasadnienia i wbrew regułom konstrukcji portfeli, kolejny istotny rodzaj instrumentów finansowych.

Trzy powyżej przedstawione rządowe pomysły są jedynie najbardziej kontrowersyjnymi i kluczowymi dla efektywnego funkcjonowania OFE, w proponowanych zmianach. Nie wyczerpują jednak repertuaru dyskusyjnych koncepcji. Najpoważniejszym zarzutem wobec całego projektu jest jego niespójność podejścia do kwestii ryzyka, wynikająca z dążenia wszelkimi metodami do realizacji głównego celu, czyli przejęcia obligacyjnej części emerytalnego portfela i łatania czym popadnie negatywnych konsekwencji z tym związanych dla drugiego filara i rynków finansowych. Rząd dostrzega ryzyko, wynikające z proponowanych zmian i dla rynków i przede wszystkim dla emerytów, ale nie robi zbyt wiele, by je ograniczyć. Jednym z przykładów może być rezygnacja z mechanizmu określania minimalnej stopy zwrotu dla funduszy emerytalnych i obowiązku dopłat dla tych OFE, które jej nie zdołały osiągnąć.

Trudno przewidzieć, czy w trakcie procedury legislacyjnej proponowane rozwiązania zostaną zachowane, czy też ulegną dalszym modyfikacjom. Dotychczasowe doświadczenia wskazują, że rząd w niewielkim stopniu i niechętnie koryguje swoje kontrowersyjne pomysły, a trudno odgadnąć, jak podejdą do nich posłowie. Różnice zdań w ramach rządu każą przypuszczać, że możliwe są wszystkie opcje, zarówno złagodzenia zapisów projektu, jak i radykalizacji niektórych rozwiązań w dążeniu do ograniczania roli OFE.

Roman Przasnyski, Open Finance